关于《全国人民代表大会常务委员会

关于完善和加强备案审查制度的

决定（草案）》的说明

——2023年12月25日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上

全国人大常委会法制工作委员会副主任 张勇

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

　　我受委员长会议委托，作关于《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定（草案）》的说明。

　　一、出台决定的必要性和重大意义

　　备案审查是具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。宪法和立法法、监督法等有关法律都对此作出明确规定，十三届全国人大常委会委员长会议专门制定《法规、司法解释备案审查工作办法》，为开展备案审查工作提供了重要制度保障。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视备案审查工作，多次就加强备案审查工作作出部署、提出要求。党的二十大提出，完善和加强备案审查制度。这是党中央在全面建设社会主义现代化国家新征程上，对备案审查工作提出的新的要求。

　　为贯彻落实党的二十大精神，更好地履行宪法法律赋予全国人大常委会的监督职权，制定出台关于完善和加强备案审查制度的决定，围绕加强宪法实施和监督、健全保证宪法全面实施的制度体系，深入总结新时代备案审查工作实践经验，适应法治建设新任务新要求，创新备案审查制度机制，增强备案审查制度刚性，提高备案审查能力和质量，坚决纠正违宪违法行为，推进全面依法治国，意义重大。

　　（一）出台决定是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、落实党中央决策部署的重大举措

　　习近平新时代中国特色社会主义思想是做好备案审查工作的根本理论指引。以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法实施和监督的战略高度，就加强备案审查工作作出一系列决策部署。2014年，党的十八届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。2017年，党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。2021年，中央人大工作会议提出，提高备案审查工作质量，依法纠正、撤销违反宪法法律规定的法规、司法解释和其他规范性文件。2022年，党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。为贯彻落实党的二十大精神，全国人大常委会作出有关决定，突出强调开展备案审查工作必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕党中央关于“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求开展制度构建，通过决定的形式将党的决策部署固化形成完备的法律制度。

　　（二）出台决定是坚持和发展人民代表大会制度，全面贯彻全过程人民民主重大理念的必然要求

　　人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是实现全过程人民民主的重要制度载体。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。发展全过程人民民主，保障人民当家作主，是党中央明确提出的任务要求。备案审查制度是人民代表大会制度的重要组成部分。近年来，全国人大常委会注重健全备案审查工作吸纳民意、汇聚民智的机制、渠道和方式，努力使备案审查制度机制和工作实践成为新时代新征程践行全过程人民民主重大理念的具体体现。全国人大常委会作出有关决定，以人民代表大会制度为依托，拓宽人民群众诉求表达渠道，加强备案审查宣传工作，把备案审查工作同办理代表议案建议、基层立法联系点工作结合起来，保障人民群众通过备案审查制度提出意见、表达诉求、参与监督，提升备案审查民主含量和质量，切实保护人民群众合法权益。

　　（三）出台决定是加强宪法实施和监督，维护国家法治统一，推进全面依法治国的客观要求

　　推进全面依法治国、建设社会主义法治国家必须坚持依宪治国、依宪执政，加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，进一步提高宪法实施和监督水平。党的十八大以来，在党中央统一领导下，加强宪法实施和监督的制度机制不断建立健全，备案审查制度建设取得重大进展，由宪法、法律、行政法规、地方性法规及相关工作制度等共同构成的备案审查制度体系基本形成并不断完善，为保障宪法法律实施、维护国家法治统一发挥了重要作用。全国人大常委会对标党中央部署要求，立足已有制度建设成果，就完善和加强备案审查制度作出决定，有利于完善宪法监督制度机制，推进宪法监督规范化、程序化建设，促进提升宪法实施和监督的水平，是进一步健全保证宪法全面实施的制度体系，更加充分发挥中国特色社会主义法律体系整体功效，推进全面依法治国的重要举措。

　　（四）出台决定是全面总结备案审查实践经验，构建更加完善的备案审查制度体系的现实需要

　　党的十八大以来，全国人大常委会在党中央的坚强领导下，认真贯彻落实党中央决策部署，积极履行宪法法律监督职权，扎实推进备案审查工作，加强备案审查制度和能力建设，建立健全听取和审议备案审查工作情况报告制度，备案审查制度机制在保证党中央令行禁止、维护国家法治统一、保护人民群众合法权益等方面作用日益彰显。在备案审查工作实践中，形成了不少成熟的经验做法，需要总结提炼上升为法律制度，进一步指导备案审查工作。同时，各地开展备案审查工作还很不平衡，存在一些突出问题和矛盾。全国人大常委会结合备案审查实践经验，坚持问题导向，探索制度创新，通过决定的形式，对法律已有规定作出细化、补充、完善，提高备案审查制度的系统性、整体性，为进一步推进备案审查工作提供制度支撑，也为地方人大开展备案审查工作提供借鉴和指导。

　　二、出台决定的指导思想、遵循的原则和工作过程

　　研究出台全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，围绕党中央决策部署、实践需求、人民群众的期盼，贯彻实施新修改的立法法等有关法律，进一步健全备案审查体制机制，为推进法治中国建设做出积极贡献。

　　制定出台决定遵循的原则：一是全面贯彻落实习近平总书记关于加强宪法实施和监督、完善和加强备案审查制度的重要论述和党中央一系列部署要求，通过决定的形式将党中央的决策部署固化形成完备的法律制度。二是坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主，坚持和完善人民代表大会制度，以人民代表大会制度为依托，保障人民群众通过备案审查制度提出意见、表达诉求、参与监督，保护人民群众合法权益。三是坚持和完善具有中国特色的宪法监督制度，通过健全备案审查制度推进宪法监督的规范化、程序化建设，保证宪法得到全面贯彻实施。四是适应新时代新要求，认真总结党的十八大以来备案审查工作取得的实践经验，坚持问题导向，坚持守正创新，切实解决备案审查工作面临的实际困难和问题，积极回应有关方面的关切与诉求。五是遵循宪法的原则和规定，正确处理决定与相关法律之间的关系，通过决定贯彻实施好新修改的立法法、全国人大常委会议事规则、地方组织法等法律，并根据实践需要进一步细化、补充和完善相关制度机制，形成一套系统完备的备案审查制度体系，为今后一段时期内持续推进备案审查工作提供法治保障和支撑。

　　中央全面深化改革委员会将“研究出台全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定”列入2023年工作要点。全国人大常委会2023年工作要点和立法工作计划也对出台完善和加强备案审查制度的决定提出了明确要求。按照中央改革任务要求，围绕常委会工作安排，全国人大常委会法工委主要开展了以下工作：一是深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，全面梳理和学习领会习近平总书记和党中央文件关于加强宪法实施和监督、完善和加强备案审查制度的重要论述。二是全面总结备案审查工作实践和已有制度建设成果，坚持问题导向，开展重点问题专题研究。三是深入调查研究，走访中办法规局、中央军委法制局、国家监察委员会、司法部、最高人民法院、最高人民检察院等中央和国家有关部门，与全国人大常委会有关工作机构进行座谈，赴20多个省区市调研，召开备案审查专家委员会会议，广泛听取意见建议。四是将决定草案征求意见稿印送有关中央和国家机关、全国人大各专门委员会和常委会工作机构、各省（自治区、直辖市）和经济特区市的人大常委会、部分人大代表、基层立法联系点、备案审查专家委员会委员等82个单位和个人征求意见。在此基础上，根据各方意见进一步修改完善，提出决定草案送审稿，按程序报送中央全面深化改革委员会审议。11月19日，习近平总书记审定同意。据此，形成了提请本次会议审议的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定（草案）》。

　　三、决定草案的主要内容

　　《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定（草案）》共22条，主要内容如下：

　　（一）明确备案审查工作的指导思想、原则和目标。根据新形势新要求，对备案审查工作的指导思想、原则和目标作出明确规定：一是明确必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平法治思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。二是实行有件必备、有备必审、有错必纠的工作原则。三是明确备案审查工作的目标是：切实保证党中央决策部署贯彻落实，保障宪法和法律实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家法治统一，推进全面依法治国。

　　（二）坚持有件必备，加强备案工作。一是根据实践需要，明确全国人大常委会的备案范围：行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规以及最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释依法报送全国人大常委会备案。二是总结实践经验，对报送备案的时限、方式，以及形式审查等内容作出规定：法规、司法解释应当自公布之日起三十日内报送备案。全国人大常务委员会办公厅负责备案工作，对备案文件进行形式审查；对报送备案工作进行督促检查，对瞒报、迟报、漏报等情况予以通报。

　　（三）坚持有备必审，完善审查方式和机制，明确审查重点内容。一是落实党中央部署要求，根据备案审查工作实践，对坚持有备必审作出总体规定：完善审查工作机制，细化审查内容，规范审查程序，综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等方式，依法开展审查工作。同时明确规定审查职责：全国人大专门委员会、常委会工作机构负责审查工作。二是积极稳妥推进合宪性审查工作，明确开展合宪性审查的工作思路和重点：在备案审查工作中注重审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容，认真研究涉宪性问题，及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件。三是总结实践经验，进一步加强依申请审查，明确审查要求、审查建议的办理机制，规定：有关国家机关依法提出审查要求的，由全国人大有关的专门委员会和常务委员会工作机构进行审查。其他国家机关和社会组织、企业事业单位以及公民依法提出审查建议的，由常务委员会工作机构进行审查。同时，对地方监察机关、司法机关发现违宪违法问题如何依法提出审查要求的程序作出规定。四是总结实践经验，对加强主动审查作出细化规定：健全主动审查的工作机制和方式，突出审查重点，提高主动审查效率和质量。五是根据实践需要，规定有针对性开展专项审查：对涉及党中央决策部署、国家重大改革、重要法律实施、人民群众切身利益等方面的法规、司法解释进行专项审查。六是结合近年来开展移送审查工作的情况，完善移送审查机制，对移送审查的主体、方式和处理机制作出规定。七是立足实践需要，对探索联合审查机制作出规定：全国人大常委会工作机构发现有关规范性文件存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以开展联合调研或者联合审查。八是总结备案审查工作实践中发现和处理的主要问题，结合立法法、监督法、备案审查工作办法等有关规定，将审查重点内容整合细化为六种情形：是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神；是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向；是否超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务；是否违反上位法规定；是否违反法定程序；采取的措施与其目的是否符合比例原则。九是总结集中清理工作实践经验，对进一步推进法规、规章、司法解释等规范性文件集中清理工作作出规定。

　　（四）坚持有错必纠，增强备案审查制度刚性。一是落实党中央有错必纠的要求，根据实践经验，对审查纠正的具体程序作出完善规定：经审查认为法规、司法解释应当予以纠正的，可以与制定机关沟通，推动制定机关修改或者废止；经沟通，制定机关不同意修改、废止或者没有提出明确处理计划和时限的，应当依法向制定机关提出书面审查意见。二是为充分发挥全国人大常委会监督作用，增强纠错刚性，有效解决法规、司法解释中存在的问题，明确规定：制定机关未按照书面审查意见或者处理计划对法规、司法解释予以修改、废止的，全国人大专门委员会、常委会工作机构可以依法提出确认有关法规、司法解释与宪法、法律相抵触或者违背宪法、法律的原则和精神，要求制定机关自行修改完善，依法予以撤销，依法作出法律解释的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。

　　（五）完善和加强备案审查相关制度机制。一是总结近年来备案审查工作践行全过程人民民主实践，结合完善审查建议处理机制、加强调查研究、办理代表议案建议，以及发挥基层立法联系点作用等工作，对进一步完善审查程序机制，提升备案审查民主含量和质量作出规定。二是落实党中央关于健全备案审查衔接联动机制的具体要求，对加强与其他备案审查机关的沟通协作，在双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调等方面加强协作配合等内容作出规定。三是总结实践经验，在全国人大常委会议事规则有关规定基础上，进一步完善听取和审议备案审查工作情况报告制度，对听取和审议报告的程序、公开形式进行细化完善，并规定：常务委员会组成人员对备案审查工作情况报告的审议意见连同备案审查工作情况报告，一并交由有关制定机关研究处理。四是按照新时代数字化、信息化发展的要求，对持续推进备案审查信息化建设作出具体规定，逐步实现备案审查工作数字化、智能化。五是为增强备案审查制度合力，发挥备案审查整体功效，对加强同地方人大的工作联系和指导作出规定，推动地方各级人大常委会提高备案审查工作能力和质量。六是为进一步推进备案审查工作，提高备案审查的社会影响力，对加强理论研究和宣传工作作出规定：围绕加强宪法实施和监督，加强备案审查理论研究和话语体系建设。拓展宣传方式和途径，及时向社会公众公开备案审查工作情况报告、工作动态、重要进展和典型案例。七是根据工作需要，对健全香港、澳门特别行政区法律备案审查机制作出规定：加强对特别行政区立法机关制定的法律的备案审查工作，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序。

　　（六）对地方人大备案审查工作提出要求。考虑到决定主要规范全国人大常委会的备案审查工作，一般不涉及地方人大备案审查工作，决定最后对地方人大做好备案审查工作提出原则要求，并规定：省、自治区、直辖市人大常委会根据有关法律，参照本决定制定本地区有关规范性文件备案审查的规定。

　　《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。